El debate en la Unión Europea sobre el replanteamiento de la seguridad y defensa tiene sus motivaciones en la guerra de Ucrania y la posición de Trump.
El debate está servido. Todo el mundo habla de ello. Trump, Putin y la guerra de Ucrania (o al revés) han hecho de la virtud la necesidad. Ahora muchos piensan que va en serio. Lo quieren como fuerza de interposición en la frontera ruso-ucraniana sin saber todavía donde va a estar después de la guerra, la frontera me refiero. Lo ansían también como herramienta de defensa militar para la vieja Europa, ahora que el gran amigo americano parece que nos abandona por unos cuantos años (cuatro de Trump y otros cuatro de su sucesor, el duro Vance). Es urgente porque ya ni siquiera, dicen algunos, la OTAN va a acudir en nuestra ayuda si el malvado Putin osa invadir algún miembro de la Unión, a pesar de que todos ellos, menos Austria, Irlanda, Malta y Chipre, pertenecen a la Alianza.
Pero bueno, en cualquier caso, como en la OTAN manda Trump, no está de más que de alguna forma intentemos transformar ese permanente imaginario de creación del ejercito europeo en una realidad palpable. Para ello, seguro que en Bruselas ya están trabajando en esos planes, pero a falta de conocer alguna pista, ensayemos desde nuestra óptica de “fuentes abiertas” descifrar algunas claves que se averiguan trascendentes antes de abordar su diseño en términos cuantitativos y lo que es más importante sus aspectos cualitativos.
Política común de seguridad y defensa de la UE
En primer lugar, hay que destacar que la política común de seguridad y defensa de la UE (PCSD) que daría cabida a la creación de un hipotético ejercito europeo no es una política comunitaria sino gubernamental. Esto significa que cualquier decisión al respecto, sea cual sea, debe pasar por la aprobación del Consejo Europeo, esto es por los jefes de Estado y de Gobierno. La unanimidad es condición sine qua non para modificar cualquier aspecto de lo ya regulado y la constitución de un ejercito europeo permanente seguro que lo es. Lo que está acordado por los Estados en términos de PCSD dista mucho de poder encajar la creación de un ejercito europeo permanente de la noche a la mañana.
La guerra de Ucrania está obligando a Europa a replantearse su política de defensa.
La creación de ese “ejército” en el que “todos estamos pensando” y para lo que “todos estamos pensando” no encaja en la “Europa de la defensa” que proclama el Tratado de Lisboa. La razón principal es que lo que está escrito y acordado hasta ahora en el tratado no permite nada que suponga el empleo de capacidades militares de los Estados de la Unión en operaciones militares de alta intensidad más allá de lo que establezcan sus propias políticas nacionales ni siquiera en defensa propia. Para la defensa colectiva está la OTAN, lo deja claro el segundo párrafo del art. 42.2 del TUE. Confunde lo expuesto en el apartado art. 42.7 en el que se expresa que, si un Estado miembro es objeto de una agresión armada en su territorio, los demás Estados miembros le deberán ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance, de conformidad con el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas (legítima defensa).
Cláusula de defensa mutua de la UE
No está claro el relato de esa denominada “cláusula de defensa mutua de la UE”, ya que no hay ni ha habido ningún desarrollo normativo al respecto desde entonces. Se supone que aquí se deja en mano de los Estados el apoyo a otros dentro de Unión. Dicho de otra manera, el tratado acuerda el mutuo apoyo, pero no otorga a la UE el protagonismo de su coordinación e impulso. Además, es significativo que el mismo apartado exprese que lo anterior “se entiende sin perjuicio del carácter específico de la política de seguridad y defensa de determinados Estados miembros”.
Pero volviendo al centro del debate, efectivamente hoy en día la PCSD no es una política común sino intergubernamental que requiere para su modificación/ampliación la unanimidad de los Estados para su redefinición. Aquí está la clave. Lo anuncia así el art. 42.2 del tratado cuando establece que la PCSD incluirá la definición progresiva de una política común de defensa de la Unión una vez que el Consejo Europeo lo haya decidido por unanimidad. Es una cuestión más que de la “Europa de cefensa” de la “defensa de Europa”, que aún está por desarrollar en su más amplio sentido.
Lo que tenemos hasta el momento es una PCSD para exportar seguridad a terceros países, para nada más. Efectivamente, de la simple lectura del primer apartado del art. 42.1 ya se extrae la primera conclusión de que su desarrollo ofrecerá a la Unión una capacidad operativa basada en medios civiles y militares que desde un primer momento deja claro que recurrir a dichos medios en misiones fuera de la Unión que tengan por objetivo garantizar el mantenimiento de la paz, la prevención de conflictos y el fortalecimiento de la seguridad internacional debe estar conforme a los principios de la Carta de las Naciones Unidas. Y para ello no hace falta crear un ejército europeo al uso en el que estamos pensando.
Es una cuestión de forma, pero muy importante si analizamos su fondo ya que el actual tratado en su art. 43.1 no permite otras misiones militares de la UE más allá de aquellas en materia de desarme, humanitarias y de rescate, de asesoramiento y asistencia en asuntos militares, de prevención de conflictos y de mantenimiento de la paz, las misiones en las que intervengan fuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de restablecimiento de la paz y las operaciones de estabilización al término de los conflictos. Añadiendo que todas esas misiones podrán contribuir a la lucha contra el terrorismo, entre otras cosas mediante el apoyo prestado a terceros países para combatirlo en su territorio. Dicho de otra forma, nada de misiones de guerra o combate en apoyo a terceros actores como podría haber ocurrido en el conflicto ucraniano.
Participación a la carta
Añadiendo además que la realización de esas tareas que, a día de hoy establece la PCSD, se apoyará en las capacidades proporcionadas por los Estados miembros subrayando la idea de una “participación a la carta” en las misiones militares que como “exportador” de la UE ya ha realizado hasta fecha. Así lo establece el apartado 5 del mencionado art. 42 por el que los Estados de la Unión que cumplan criterios más elevados de capacidades militares y que hayan suscrito compromisos más vinculantes en la materia para realizar las misiones más exigentes establecerán una cooperación estructurada permanente en el marco de la Unión. Ha sido un “ejército de europeos” el que ha existido hasta ahora y no el “ejercito europeo” que se pretende ahora.
De esa forma, en resumen, nos encontramos con una PCSD alicorta solo enfocada a asuntos de colaboración a la carta a través de la Cooperación Estructurada Permanente (CEP), puerta que abrió Lisboa. Los Estados miembros que cumplan criterios más elevados de capacidades militares y que hayan suscrito compromisos más vinculantes en la materia para realizar las misiones más exigentes establecerán una cooperación estructurada permanente en el marco de la Unión tal y como se expresa en el art. 42.6.
Regla de la unanimidad
Para cualquier otra cuestión más seria como la que nos ocupa de la creación de un auténtico ejército europeo permanente, lo que no altera Lisboa, como era de esperar, es la regla de la unanimidad por la que se rige la PCSD. Por lo tanto, la aplicación y efectividad de todos estos mecanismos e instrumentos dependerá en la práctica, en gran medida, de la voluntad política de los dirigentes europeos, especialmente de los Gobiernos nacionales, pues la PCSD sigue siendo un ámbito (el que más) de funcionamiento plenamente intergubernamental.
Hace ahora tres años que Josep Borrell logró aprobar un ambicioso plan de acción para reforzar la política de seguridad y defensa de la UE. Coincidente con la crisis ruso-ucraniana, la Brújula Estratégica fue un salto cualitativo que ponía el acento en la PCSD en un intento de hacerla protagonista que la Estrategia Global para la Política Exterior y Seguridad de Mogherini le había negado seis años antes, en plena crisis de identidad europeísta con el Brexit en su punto álgido. Fue un buen intento, pero ni siquiera la tenacidad del Alto representante logro remover las conciencias de “todos” los dirigentes europeos y dar un paso más que no es otro que la modificación de las bases que sustentan la PCSD de las que hemos hablado.
Sin ello, la PCSD está “muerta”, no sirve para otros fines distintos a los conseguidos hasta ahora como la amenaza rusa. No merece la pena devanarse los sesos pensando en la creación de un “ejército (permanente) europeo” cuando no se dispone de la herramienta legal que permita su utilización en todo el espectro de las operaciones militares posible, incluidos los conflictos armados de alta intensidad o, lo que es lo mismo, la guerra. Pero si ese fuese el caso, el trabajo por delante es ingente. Se necesitan también estructuras militares permanentes también tanto de fuerzas como de mandos, al estilo OTAN, que dirijan ese ejército europeo permanente.
Amplio abanico de capacidades permanentes
Hasta ahora, las misiones militares de la UE se han dirigido desde estructuras ad hoc proporcionadas por los Estados miembros que participaban en la operación o desde el propio Estado Mayor de la UE, única estructura propia que dispone de una cierta capacidad a pequeña escala de conducción estratégica de operaciones militares. Pero para las operaciones a gran escala no es suficiente ni tampoco debe de serlo al no contemplarlo la PCSD, como así se ha descrito. En cuanto a una estructura de fuerzas militares propias de la UE, su dimensionamiento daría para otro artículo que analizase y estableciese los retos a los que enfrentarse.
Desde luego, la nueva estructura de defensa de la UE basada en una poderosa capacidad militar que atendiese a todo el espectro de enfrentamiento bélico que estos días se debate debería disponer de un amplio abanico de capacidades permanentes no solamente terrestres, en las que todo el mundo piensa al hablar de “ejército europeo”, sino también navales y aéreas y de otros ámbitos (no físicos) que atendiesen al nuevo entorno “multidominio” de la conflictividad como es el ciberespacio y el cognitivo. Pero, aun así, en el caso de que los 27 alcanzasen un acuerdo histórico que supusiese su aprobación, ¿nos podemos imaginar cuánto tiempo se necesitaría para la constitución de una fuerza militar europea que, acorde en temimos cuantitativos y cualitativos con el gran reto que nos ocupa, fuese dimensionada en tiempo y forma adecuada? La solución sin duda pasaría por ceder estructuras y fuerzas nacionales de los Estados a la nueva organización defensiva de la Unión Europea. ¿Es eso posible?
