Ramón Cuerda Riva
Ex militar y experto en Seguridad.
La política de Defensa da muestras de concentrar todo el cuello de botella en el binomio 2028-2029, momento en el que llega el examen de capacidades comprometidas con la OTAN y en el que veremos a qué Ejecutivo le toca rendir cuentas
El tira y afloja que libran el gobierno español y la OTAN, agarrados a ambos lados de la cuerda que sostiene la inversión que los países de la UE tienen que dedicar a Defensa (entre el 2,1% y el 5% del PIB) se coló hace unos días en una de las conversaciones que con cierta frecuencia mantengo con un ex alto mando estadounidense y OTAN que pasa gran parte de su tiempo en España. En este encuentro distendido, en determinado momento, afirmó algo a lo que, aunque ya sabemos todos, añadió un matiz muy interesante. Algo así como que “Trump es un ‘bocazas’ al que había que quitarle el micro, pero del que hay que leer detenidamente lo que dice, no cómo lo dice. Muchas de sus ‘amenazas’ en realidad son temores estratégicos del alto mando EE.UU.”
Desde el año 2000, coincidiendo con el primer mandato de Vladimir Putin en Rusia, con el posterior rearme de Moscú y la llegada de la crisis financiera global de 2008, China mantuvo un crecimiento robusto, lanzó un paquete de estímulos masivos que impulsó la infraestructura y el consumo interno y comenzó a verse como un actor económico alternativo a EE. UU. y Europa, engordando la que es la gran pesadilla de los estrategas de Washington y la OTAN: una tensión militar en dos frentes (Atlántico y Pacífico) a la que los norteamericanos no puedan atender.
Cómo estaba la situación geoestratégica a mediados 80
Durante la Guerra Fría tanto la OTAN como el Pacto de Varsovia acumularon enormes cantidades de armas, sobre todo tanques, ya que los conflictos en Europa se preveían principalmente como guerras terrestres a gran escala.
Las cifras exactas varían según el año, pero estimaciones aproximadas para los momentos de mayor tensión, especialmente hacia mediados de los 80, cuando ambos bloques estaban en su punto más alto de preparación militar, hablan de casi 100.000 tanques en total y casi la mitad de ellos concentrados, unos frente a otros, en Europa Central. En 2025, entre Rusia y la OTAN no llegan a 25.000 unidades.
Entonces, la OTAN tenía entre 25.000 y 30.000 tanques (M60 Patton, Leopard, Chieftain, AMX-30, entre otros) y la URSS y su Pacto de Varsovia cerca de 70.000 (T-54, T-55, T-62, T-64, T-72, T-80) , muchos de los cuales (T-72, T-80) combaten ahora en Ucrania.
Entonces, durante la Guerra Fría, especialmente entre las décadas de 1960 y 1980, tanto los países de la OTAN como los del Pacto de Varsovia destinaron una parte significativa de su PIB al gasto en defensa: un 5% de promedio en el caso de la OTAN (EE.UU. fue el principal sostén militar de la OTAN, con el mayor gasto absoluto y relativo), y del 12% el Pacto de Varsovia (la URSS gastaba enormes recursos en defensa, lo que terminó siendo económicamente insostenible y fue uno de los factores que llevaron a su colapso). Como se deducirá, la OTAN usaba una estrategia de “calidad sobre cantidad”, confiando en tecnología, entrenamiento y poder aéreo para compensar la desventaja numérica, y, en contraste, la URSS y sus aliados priorizaban masa y volumen en armamento, especialmente en tanques y artillería. Esto, que parece algo lejano, sin embargo, es muy parecido a lo que ocurre ahora, como veremos a continuación.
El caso de España
España no fue miembro de la OTAN hasta 1982, y su política de defensa durante gran parte de la Guerra Fría (especialmente bajo el régimen franquista hasta 1975) fue autónoma pero alineada con Occidente, especialmente con Estados Unidos, con quien firmó acuerdos militares desde 1953. Durante la Transición democrática (1975-1982), el gasto en defensa se mantuvo estable, pero comenzó a caer ligeramente en términos relativos mientras crecía el gasto social y civil. Así, en los años 50, el PIB dedicado a defensa estaba entre el 3,5 y el 4,5%; en los 60, entre el 3 y 4%; en los 70, entre el 2,5 y el 3%, y en los 80, entre el 2,5 y el 2,8%.
Durante el Franquismo (1939–1975) España no participó en la Segunda Guerra Mundial ni formó parte de bloques militares, pero permitió bases estadounidenses en su territorio (Torrejón, Rota, Morón) a cambio de ayuda económica y militar. Esto supuso que nuestro país recibiera asistencia militar y que comenzara a modernizar sus fuerzas con la ayuda norteamericana.
Bajo el gobierno de Leopoldo Calvo-Sotelo (UCD) España se incorporó formalmente a la OTAN en 1982, aunque no entró plenamente en la estructura militar integrada hasta 1997. Hasta bien entrada la década de 1980, las fuerzas armadas españolas tenían una mezcla de material antiguo de origen estadounidense y nacional (como el AMX-30E, derivado del francés), con una modernización lenta. Entonces gastábamos en defensa entre el 2.5% y 4.5% del PIB según la década, como hemos visto anteriormente, menos que la URSS y EE. UU., y algo por debajo del promedio de la OTAN.
Sin embargo, la entrada en la OTAN supuso un cambio doctrinal y de modernización progresiva de las fuerzas armadas españolas que se correspondió con una serie de hitos y de porcentaje de inversión, como se ve en este cuadro que llega hasta nuestros días:
Si lo analizamos en contexto décadas, los militares actuales a partir de los 45-50 años, lo tienen muy presente:
1982–1990 (entrada y Guerra Fría final): El gasto está entre 2.5 % y 2.9 % del PIB en un contexto de compromiso con la OTAN, aunque con límites (sin entrar en estructura militar), y alta inversión en modernización de las Fuerzas Armadas.
1990–2000 (post-Guerra Fría): Se produce una reducción progresiva en consonancia con el resto de la OTAN a excepción de EE.UU. Es el final de la amenaza soviética y la llegada de los recortes generales en defensa. El gasto cae al 1.2 % del PIB.
2000–2015 (misiones OTAN, crisis económica): Se corresponde con la participación en misiones internacionales (Afganistán, Kosovo), pero sin aumento relevante del gasto. Sin embargo, tras la crisis de 2008, el gasto cae hasta 0.9 % y en 2014-15, nuestras FF.AA. quedaban de maravilla en desfiles y compromisos, pero teníamos (y aún en parte) los polvorines vacíos; es decir, muy escasa capacidad de fuego.
2015–hoy (presión OTAN y Ucrania): Este último periodo arranca con la exigencia de la OTAN a sus miembros de llegar al 2 % del PIB en 10 años (Cumbre de Gales). En 2022, la Guerra en Ucrania aceleró los presupuestos de defensa, y España aumentó su gasto, alcanzando alrededor de 1.3 % del PIB en 2024. Tras la Cumbre de Vilna, en julio de 2023, en la que los líderes de la OTAN reafirmaron el compromiso del 2 % como “mínimo” y no como objetivo a largo plazo, a partir de 2024–2025 el 2 % del PIB se considera el suelo mínimo aceptable, no una aspiración futura.
La OTAN no exige que cada Estado gaste un determinado porcentaje de su PIB por hacer una demostración política, sino que para que ese gasto, adecuado en una serie de parámetros y cooperación, permita a la OTAN, y sobre todo a la UE, no depender tanto de EE.UU. y adquirir una serie de competencias y fuerza disuasoria.
Nadie garantiza que con un PIB de 17 billones de euros en 2024, en la UE nos gastemos medio billón de euros en defensa -suficientes para comprar 5.000 F35 por año- y así los posibles agresores se asusten y no lo hagan. Lo que, sí disuade en tener esos 5.000 F35 operativos, con pilotos entrenados, bien armados y coordinados a nivel UE y OTAN.
Cuando la OTAN consensua unos determinados porcentajes del PIB para invertir en defensa, según su Nato Defence Expendidure Reports, es porque creen (consensuadamente) que es el porcentaje del PIB de cada país, con el que se pueden cumplir los compromisos en hombres, material y capacidades e integración con el resto de los aliados.
Qué son los gastos de defensa y el compromiso del 5% de la OTAN
La OTAN tiene una definición común de gasto de defensa desde principios de la década de 1950, una definición acordada por todos los aliados de la OTAN.
La OTAN define el gasto de defensa como los pagos realizados por un gobierno nacional (excluyendo las autoridades regionales, locales y municipales) específicamente para satisfacer las necesidades de sus fuerzas armadas, las de los Aliados o las de la Alianza.
Un componente importante del gasto de defensa son los pagos a las Fuerzas Armadas, financiados con cargo al presupuesto del Ministerio de Defensa. Las Fuerzas Armadas incluyen fuerzas terrestres, marítimas y aéreas, así como formaciones conjuntas, como Administración y Comando, Fuerzas de Operaciones Especiales, Servicio Médico, Comando Logístico, Comando Espacial y Comando Cibernético.
También pueden incluir partes de otras fuerzas, como tropas del Ministerio del Interior, fuerzas de policía nacionales, guardacostas, etc. En tales casos, el gasto se incluye solo en proporción a las fuerzas que están entrenadas en tácticas militares, están equipadas como fuerza militar, pueden operar bajo autoridad militar directa en operaciones desplegadas y, de manera realista, pueden desplegarse fuera del territorio nacional en apoyo de una fuerza militar. El gasto en otras fuerzas, financiado con los presupuestos de ministerios distintos del Ministerio de Defensa, también se incluye en el gasto de defensa.
Las pensiones de jubilación pagadas directamente por el gobierno a los empleados militares y civiles retirados de los departamentos militares y al personal activo también están incluidas en la definición de gasto de defensa de la OTAN. Y además se incluyen los gastos de acopio de reservas de guerra de equipo militar terminado o de suministros para uso directo por las fuerzas armadas.
Si los gastos para operaciones, misiones, combates y otras actividades se asignan al presupuesto de defensa, se incluyen en la definición de la OTAN. Los gastos para operaciones de mantenimiento de la paz y humanitarias, pagados por el Ministerio de Defensa u otros ministerios, la destrucción de armas, equipos y municiones, y los costos asociados con la inspección y el control de la destrucción de equipos se incluyen en los gastos de defensa.
Se incluyen los gastos del componente militar de las actividades mixtas civiles y militares, pero solo cuando dicho componente puede contabilizarse o estimarse específicamente. Por ejemplo, se incluyen aeródromos, servicios meteorológicos, ayudas a la navegación, servicios de adquisición conjunta e investigación y desarrollo.
Los costes de investigación y desarrollo (I+D) se incluyen en los gastos de defensa. También incluyen los gastos de aquellos proyectos que no culminan con la producción de equipos.
La asistencia militar y financiera de un aliado a otro, específicamente para apoyar el esfuerzo de defensa del receptor, debería incluirse en los gastos de defensa de la nación donante y no en los del receptor.
Todos estos conceptos tienen política y económicamente mucha importancia, porque según quien sea el interlocutor de un gobierno (la OTAN, por ejemplo) se inflan e incorporan partidas no consideradas en NATO Defence Expenditure Reports para demostrar el esfuerzo que haces a tus aliados, mientras que otras que sí deben estar las excluyes o periodificas para demostrar a tus apoyos políticos que solo gastas lo pactado.
La OTAN pide un porcentaje del PIB como compromiso para adquirir fuerzas y capacidades no como una regla que asegure nada, y como decía el primer ministro belga tirando de ironía antes de la cumbre de la OTAN: “Si Pedro Sánchez es capaz de hacer lo que dice, entonces es un genio”.
¿Por qué digo que todos, y principalmente el presidente de Gobierno, mienten?
Cuando España enfrenta presupuestos prorrogados, y además sufre un déficit excesivo, como ha ocurrido en varias etapas (por ejemplo, tras la crisis financiera de 2008 o durante la pandemia), la inversión en defensa se convierte en un ejercicio de alta complejidad política, legal y económica.
¿Por qué esto es así? Porque los presupuestos prorrogados impiden la planificación expansiva de gasto nuevo, limitando al marco aprobado el año anterior, y el déficit excesivo impone restricciones por parte de la UE (Pacto de Estabilidad y Crecimiento, aunque temporalmente suspendido durante COVID), lo que dificulta justificar nuevas inversiones.
Pese a eso, España ha utilizado hasta ahora que no tiene apoyos parlamentarios, estrategias legales y políticas para avanzar en defensa.
Herramientas utilizadas para gastar en defensa
1. Créditos extraordinarios (fuera del presupuesto ordinario)
España ha continuado financiando programas clave mediante créditos extraordinarios, autorizados por el Consejo de Ministros y sin necesidad de estar previstos en el presupuesto prorrogado. La Base legal de esta opción es la Ley General Presupuestaria, que en su artículo 55 permite habilitar fondos para necesidades inaplazables o de urgente ejecución.
De 2012 a 2020 fueron años con déficits elevados, sin presupuestos nuevos, pero se financiaron hasta 1.800 M€ anuales en PEAs. Más tarde, en julio de 2022 (con déficit todavía significativo), se aprobaron más de 2.100 millones en créditos adicionales para defensa.
2. Compromisos plurianuales (sin impacto presupuestario inmediato)
Incluso con presupuestos prorrogados y restricciones fiscales, se pueden aprobar compromisos de gasto a futuro (a menos que nuestro PIB crezca a niveles del 5% , los gastos ya comprometidos en Defensa, estarán en 2029 más cerca del 3,2 que del 2,1 % del PIB). Estos compromisos no implican gasto inmediato y se estructuran como pagos a largo plazo (5–15 años). Permiten firmar contratos industriales (fragatas, blindados, aviones) y activar la producción sin afectar el déficit a corto plazo.
En 2023, se aprobaron compromisos por más de 13.000 millones de euros para programas como el sistema SIRTAP, vehículos 8×8 Dragón, o helicópteros NH90, con ejecución presupuestaria diferida.
3. Cooperación internacional y financiación europea
En periodos de restricción fiscal, España ha intensificado su participación en programas europeos que permiten compartir costes y acceder a fondos comunitarios,
4. Justificación jurídica y política
Para invertir en defensa en este contexto, el Gobierno debe justificar que la inversión es esencial para la seguridad nacional, la disuasión o el cumplimiento de compromisos OTAN/UE; que tiene impacto económico positivo (empleo, I+D, industria estratégica), y que cumple criterios de excepcionalidad y urgencia (clave para los créditos extraordinarios).
El gobierno español , en su actual debate sobre su Presupuesto de Defensa 2026 tiene un difícil equilibrio de conceptos falsos.
Primero, la promesa a sus socios, de nos gastar un euro más del 2,1% en Defensa, una promesa inasumible por no decir directamente falsa. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (Airef) sigue sin datos de cómo se van a articular en los Presupuestos Generales y la Contabilidad Nacional los 10.471 millones extra en Defensa
Segundo, la promesa a sus aliados OTAN (hay examen en 2029) de ir alcanzando progresivamente las capacidades comprometidas. También podemos afirmar que es falso sin temor a equivocarnos. España necesita incorporar más de 25.000 efectivos, 15.000 solo para el Ejercito Tierra y debe tener operativas dos divisiones del Ejército de Tierra (entre 10.000 y 20.000 efectivos) listas para despliegue rápido, incluyendo ingenieros, helicópteros y artillería; es decir, un aumento del poder militar de aproximadamente el 30%.
Tercero, la política de Defensa, en cuanto al Gobierno compete, da muestras de concentrar todo el cuello de botella en el binomio 2028-2029, justo cuando haya que ‘aprobar’ el examen de capacidades comprometidas con la OTAN, un momento en el que puede tocar al actual ejecutivo rendir cuentas, o igual ya no, y se tendrá que apañar el que venga.
