Durante 18 años, Rosario Silva fue miembro del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, llegando a ocupar el cargo de vicepresidenta de la institución. A lo largo de su destacada trayectoria de 34 años, desde su inicio como abogada del Estado representando a España hasta su labor como juez, ha sido testigo y protagonista de algunos de los hitos más relevantes en la historia de la justicia europea.
Entre los casos más memorables de su carrera, Silva destaca su defensa del vino de Rioja, su lucha por la protección del Jerez frente al «British Sherry» y su contribución a la configuración de la jurisprudencia sobre la ciudadanía europea, especialmente en el caso Derecci.
Su incansable dedicación a la Unión Europea le ha valido este año uno de los galardones de Aquí Europa – Canal Europa, en reconocimiento a la personalidad española que más ha contribuido a la construcción de España en el contexto de la UE, celebrando así su extensa y valiosa trayectoria en el ámbito de la justicia europea.
Aquí Europa- Con esa dilatada carrera profesional en la justicia europea, ¿cuáles han sido los mayores hitos?
Rosario Silva– He dedicado 34 años de mi vida profesional al Tribunal, primero como abogada del Estado, defendiendo y representando a España, y luego, como juez en el Tribunal de Justicia. Es prácticamente toda mi vida profesional, y siento un orgullo inmenso de haber formado parte de esta institución, que para mí es clave en el funcionamiento de la Unión Europea.
Creo que uno de los grandes aciertos de los autores del tratado CECA al establecer el sistema institucional fue la creación de un Tribunal de Justicia. La labor que ha realizado durante estos casi 72 años de existencia es realmente fantástica.
Haber contribuido, en la medida de mis posibilidades, a esa tarea de mantener el respeto por el Derecho en la Unión es, para mí, lo más importante que he podido hacer en mi vida profesional.
Si me preguntas por momentos destacados, ha habido muchos. Como abogada del Estado, hay casos que guardaré siempre en mi recuerdo, como el del embotellado en origen del vino de Rioja, la defensa del Jerez frente al British Sherry, o la protección de los productos españoles, sobre todo nuestras fresas, frente a los ataques a camiones por parte de agricultores franceses. También recuerdo la defensa de la anchoa en los caladeros del Golfo de Cádiz. En todos estos casos vivíamos día a día la defensa de los intereses económicos españoles ante el Tribunal.
Como juez, destacaría especialmente los asuntos relacionados con la ciudadanía europea. He sido ponente en muchos casos, pero subrayaría el asunto Derecci, que fue esencial para la configuración de la jurisprudencia del Tribunal en materia de ciudadanía. Después del caso Ruiz Zambrano, fue la segunda sentencia que desarrolló profundamente esta jurisprudencia.
Otro caso más reciente, ya en la última etapa de mi estancia en el Tribunal, fue LM. Este caso, que es continuación del de Jueces Portugueses, fue resuelto en un procedimiento prejudicial de urgencia el 25 de julio de 2018. Jueces Portugueses había sido dictado en febrero de ese mismo año. En LM se desarrolló lo planteado previamente, pero aplicado a un tema crucial para España: la orden de detención europea. En esta sentencia se establecieron los límites y las condiciones en las que se puede denegar una orden de detención europea si existe un riesgo sistémico de no respeto del Estado de derecho en el país emisor. Es una de las sentencias que recuerdo con mayor cariño.
El «atasco» del Tribunal de Justicia: una perspectiva optimista
Aquí Europa– Se habla mucho del atasco del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de que se recurre en exceso y de que está teniendo más dificultades para sacar adelante los casos que llegan. ¿Qué opinión tiene al respecto?
Rosario Silva– Yo lo veo desde un punto de vista mucho más optimista. Creo que no hay atasco ni, por supuesto, colapso en el Tribunal.
Si miramos las estadísticas más recientes, que son las de 2023, entraron en el Tribunal 820-22 asuntos, aproximadamente la misma media de los últimos tres años. Se resolvieron prácticamente el mismo número de casos: no llegaron a 800, pero fueron cerca de esa cifra.
Esto significa que hay un número estable de asuntos pendientes, que son los que, en condiciones normales, requieren un tiempo de maduración. Además, lo más relevante es la duración media de un procedimiento, que en 2023 fue de un año y cuatro meses. Es un tiempo muy breve si lo comparamos con cualquier tribunal nacional, considerando que es necesario un periodo para que las partes presenten sus alegaciones, se celebre la vista, se realicen las traducciones y, finalmente, el Tribunal delibere. Desde esta perspectiva, estamos en tiempos razonables y no creo que se pueda hablar de atasco.
Otro aspecto importante es que casi el 70% de los asuntos que llegan al Tribunal son cuestiones prejudiciales, que representan el núcleo principal de su trabajo. En relación con estas cuestiones, el Tribunal propuso una reforma que entró en vigor en septiembre de este año. Desde entonces, ciertas competencias en materia prejudicial se han trasladado al Tribunal General, que cuenta con una mayor capacidad operativa.
El Tribunal de Justicia está compuesto por un juez por Estado miembro, es decir, 27 jueces. En cambio, el Tribunal General tiene dos jueces por Estado miembro, lo que suma un total de 54, permitiéndole una mayor capacidad de trabajo. Este cambio contribuirá a aliviar la carga del Tribunal de Justicia y aprovechará mejor los recursos disponibles en el Tribunal General.
Aquí Europa– En cuanto a la coordinación con los Tribunales Supremos, ¿qué grado de coordinación ha experimentado? ¿Realmente existe una buena conexión con las altas instancias judiciales?
Rosario Silva – Creo que hay que partir del hecho de que el sistema jurisdiccional de la Unión Europea es un sistema descentralizado. El Tribunal no es el único que ejerce la función judicial en la Unión, sino que la comparte con los tribunales nacionales de los Estados miembros, que son jueces de Derecho de la Unión. Eso hace que haya una relación directa entre el órgano jurisdiccional nacional y el Tribunal de Justicia, que se plasma normalmente a través de la cuestión prejudicial. Es un diálogo de juez a juez: el juez nacional pregunta, el Tribunal contesta y el juez nacional resuelve el caso conforme a la interpretación dada por el Tribunal.
Aparte de este sistema, que ha sido el gran logro y el instrumento clave, ya que sin esta cuestión prejudicial no tendríamos un Derecho de la Unión. En la práctica, hay un contacto constante entre los Tribunales Supremos Nacionales y el Tribunal de Justicia.
l Tribunal de Justicia hace visitas oficiales a los Tribunales Supremos cuando es invitado, y los Tribunales Supremos también hacen visitas al Tribunal de Justicia. Además, todos los años, hay un foro de magistrados que van a Luxemburgo desde todos los Tribunales Supremos y Constitucionales de los Estados miembros, donde se debaten cuestiones de interés para todos, tanto para el Tribunal de Justicia como para los tribunales nacionales.
Creo que, por tanto, hay una relación bastante fluida. En muchos casos, se establecen relaciones personales al conocer a la gente, lo que ayuda mucho, y entiendo que funciona correctamente.
Aquí Europa- Otro de los temas que siempre se pone sobre la mesa, y que es otro de esos «melones» que nunca nos atrevemos a abrir, es la reforma de los tratados. En relación con la justicia y el marco institucional del Tribunal respecto a otras instituciones: ¿cree que es necesaria una reforma en estos momentos o, con el Tratado de Lisboa, estamos en condiciones razonables de seguir legislando en la Unión?
Rosario Silva- Yo no soy partidaria, en estos momentos, de ninguna reforma en relación con el Tribunal. El Tribunal tiene una situación bastante sólida en los tratados. Las modificaciones que se han hecho sobre el Tribunal, si analizas todas las reformas, no han sido muy importantes.
La primera gran reforma fue el Acta Única Europea, que permitió la creación de un Tribunal de Primera Instancia, lo que ahora conocemos como el Tribunal General. El siguiente hito importante fue Niza, donde se estableció la estructura que tenemos actualmente en el Tribunal de Justicia.
En lo personal, participé muy activamente en Niza. Estuve en el grupo de reflexión de la Comisión, en el grupo de representantes personales de los gobiernos de los Estados miembros, y finalmente en el propio Consejo. Fue un gran salto. Por ejemplo, hablábamos antes de la transferencia de competencias prejudiciales al Tribunal General, y la base de ese cambio está en Niza.
Creo que, con lo que ya se ha hecho —Acta Única Europea, Niza y, en menor medida, Lisboa—, podemos funcionar perfectamente. Ahora bien, si dentro de unos años nos encontramos con una gran ampliación, que ya no seamos 27 sino 40 Estados miembros, quizá haya que replantear la composición del Tribunal, pero no su esencia. Las vías de recurso han permanecido inalteradas desde 1952 y creo que no deberían cambiar, porque han demostrado ser eficaces.
El Estado de derecho en la Unión Europea: retos y mecanismos
Aquí Europa– ¿En qué situación cree que se encuentra el Estado de Derecho en la Unión y qué preocupaciones específicas tiene de países o de situaciones que crea que son preocupantes?
Rosario Silva– La Unión es una comunidad de derecho en la medida en que se basa en una serie de valores y principios que son comunes a los Estados miembros y propios de la Unión, que, como todos sabemos, están recogidos en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea. Si no se respetan esos valores, la Unión desaparece.
En concreto, el Estado de derecho, como parte de esos valores, es una condición imprescindible cuando un Estado europeo quiere adherirse a la Unión. Pero no basta con respetarlos al entrar; deben mantenerse durante todo el tiempo que ese país sea miembro de la Unión. Si deja de respetarlos, esto se acaba.
Es cierto que esta cuestión estuvo durante mucho tiempo “aparcada”, sin demasiada preocupación, pero diría que en los últimos seis u ocho años ha cambiado, y ahora está en el centro de las preocupaciones, no solo de las instituciones, sino también de muchos países, incluidos aquellos que tradicionalmente hemos considerado muy garantistas del Estado de derecho, pero que también tienen sus fallos.
Creo que la labor de la Comisión Europea es importantísima en este ámbito. Además, la Unión está dotada de mecanismos para afrontar posibles violaciones del Estado de derecho. No me refiero exclusivamente al artículo 7 del Tratado de la Unión, que es, por así decirlo, la «bomba atómica».
Este artículo permite reconocer que un Estado miembro ha violado de forma flagrante los valores de la Unión y limitar sus derechos. Sin embargo, como requiere una mayoría cualificada, hemos visto las dificultades en su aplicación. Por ejemplo, el procedimiento iniciado contra Polonia terminó con la retirada de la solicitud de la Comisión.
Pero, además del artículo 7, existen otros mecanismos eficaces. Uno de ellos son los recursos de incumplimiento. Hasta ahora, que yo sepa, hay cinco recursos de incumplimiento contra Polonia: cuatro con sentencia dictada y uno en trámite. También hay un procedimiento contra Hungría que tiene una vista programada para la semana que viene. Este caso es especialmente interesante porque se plantea directamente sobre el artículo 2 del Tratado, sin pasar por otros artículos.
Otro instrumento clave son las medidas cautelares. Como vicepresidenta del Tribunal, tuve que adoptar medidas para suspender directamente legislaciones polacas, garantizando que cuando se dictara sentencia de incumplimiento esta tuviera plena eficacia. Es un mecanismo muy eficaz.
También está el mecanismo de condicionalidad, que afecta solo al presupuesto de la Unión, pero que ha demostrado su efectividad, como en el caso de Hungría. Por último, están las cuestiones prejudiciales, cuya labor recae en los jueces nacionales. Estos jueces son esenciales, ya que suelen ser los primeros en dar el paso. Mientras que un recurso de incumplimiento puede tardar años en resolverse debido a las fases precontenciosas, las cuestiones prejudiciales permiten una respuesta más inmediata del Tribunal de Justicia. De hecho, muchas de las cuestiones relacionadas con Polonia llegaron primero a través de este mecanismo, antes de derivar en recursos de incumplimiento.
El informe sobre el Estado de Derecho y la labor de vigilancia de la Comisión también son herramientas fundamentales. Por todo esto, creo que la Unión está dotada de mecanismos suficientes. No podemos decir que todo está solucionado, pero tampoco debemos ser tan pesimistas como para pensar que no tiene arreglo. Ahora, es necesario que todos pongamos de nuestra parte para garantizar que las violaciones del Estado de derecho no se produzcan dentro de la Unión Europea.
