La Reina Mab, en su carro de una sola perla, tirado por cuatro coleópteros, caminando sobre un rayo de sol, se coló por la ventana de una buhardilla. Este cuento de Azul, de Rubén Darío empieza con una alegoría que bien podría ser la Unión Europea, que avanza inexorablemente en una dirección desconocida. En este avance inexorable, la cuestión migratoria es uno de los temas candentes, que está condicionando el debate europeo actual. En este marco, la adopción del Nuevo Pacto de Migración y Asilo constituye sin duda uno de los grandes logros de la Presidencia española del Consejo de la Unión Europea. Así ha sido manifestado por las más altas autoridades a nivel europeo y nacional. Y así se puede constatar si se hace una valoración técnica del mismo. Desgraciadamente, en los últimos meses, este Pacto también ha sido objeto de numerosas críticas, llegándose a calificar como una oportunidad perdida. Por ello, a continuación, y dado el carácter técnico de las negociaciones, se tratará de explicar de forma sencilla, en qué ha consistido dicho acuerdo, y se realizará una valoración personal del mismo.
Parece que en el siglo XXI vivimos el espejismo de una realidad polarizada y maniquea. Sin embargo, no conviene dejarse llevar por lo que parecerían unas sombras deformadas según el famoso mito de la caverna de Platón. En disciplinas especialmente complejas, como las relaciones internacionales o la geopolítica, es ampliamente sabido que, si se quiere hacer una valoración atinada, es preciso acudir a centros de pensamiento especializados (“think tanks”) capaces de darnos un análisis fundado, más allá de las simplificaciones en las que habitualmente incurren los medios. Por ello, no quería dejar de subrayar la complejidad del tema migratorio, así como la necesidad de tener en cuenta distintos matices y temas de fondo. Por ello, como punto de partida parece más prudente tratar un tema tan sensible desde una perspectiva matizada y moderada.
Conviene partir de una serie de puntualizaciones:
– El doble mérito de la Presidencia española al lograr un acuerdo que se frustró en 2016, por no haber consenso suficiente.
– La complejidad del proceso negociador europeo, precisamente en aras de aunar una pluralidad de intereses en juego. De manera breve se podría resumir en las siguientes fases: Se inicia el proceso con una propuesta de la Comisión y posteriormente, consta de tres lecturas, desarrollándose la primera lectura en un formato interinstitucional informal, a través de los llamados “trílogos” – o diálogo a tres- (con representantes del Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión) para llegar a un acuerdo sobre los textos. Los diferentes textos se van negociando en el seno del Consejo para llegar a un primer acuerdo (institución que representa los intereses de los Estados miembros) en sus diferentes formatos: desde el nivel más bajo a nivel técnico (los Grupos de trabajo del Consejo a los que he tenido la suerte de asistir durante dos años), pasando por las reuniones de Consejeros (es decir los funcionarios especializados destinados en Bruselas), pasando por un nivel más alto, el Coreper I y II (el Comité de Representantes Permanentes, compuesto por Embajadores en Bruselas), los Consejos JAI (es decir la reunión a nivel superior de Ministros de Justicia y Asuntos de Interior de la UE) y hasta el nivel más alto del Consejo Europeo (también llamado EUCO, que reúne a los jefes de Estado y de Gobierno). En esta fase, los temas se tratan primero a nivel técnico y si se bloquean, suben al siguiente nivel más político (como pueden ser los Consejos o el EUCO). Esto conlleva que los temas se traten en una formación u otra hasta que se logra un acuerdo en el seno del Consejo. En la negociación del Pacto, el gran acuerdo político se logró en los tres trílogos de los días 18, 19 y 20 de diciembre de 2023. Posteriormente, se ha avanzado bajo la Presidencia belga con su adopción por el Parlamento Europeo (el 10 de abril 2024) y está pendiente su ratificación final por los Estados miembros en el Consejo.
– La complejidad nacional por la pluralidad de ministerios implicados. En materia migratoria intervienen: el Ministerio de Interior, el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, y el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y de Cooperación. En consecuencia, es fundamental una buena coordinación interministerial – en la cual España es ejemplar – para adoptar una postura coherente.
– Las concesiones por parte de todos los Estados, han sido esenciales para lograr un acuerdo entre posiciones tan opuestas como la de los países centro nórdicos (inicialmente reacios a una mayor solidaridad), los países mediterráneos (entre los que está España, que tradicionalmente han asumido el grueso de la gestión de la migración como países de primera entrada y que abogaban por una mayor solidaridad) y el grupo de Visegrado (con una postura más dura discrepando del enfoque europeo – centrado en la gestión interna de la migración -, al considerar que se debe dar prioridad a frenar la migración en las fronteras exteriores).
Asimismo, conviene situar el Nuevo Pacto de Migración y Asilo en el marco más amplio de la Presidencia española del Consejo, en la cual ha sido una prioridad absoluta y su conclusión es uno de los grandes logros. Para comprender mejor la escala de dicha negociación, es preciso destacar el gran número de personas que han estado implicadas en el proceso negociador (tanto a nivel nacional desde los diferentes Ministerios como a nivel europeo desde la Reper española y las instituciones europeas). Todo este proceso se entiende mejor si se compara con una cadena en la que cada “unidad de trabajo” es un eslabón pequeño pero necesario; siendo el Nuevo Pacto el resultado de un “trabajo en grupo” a distintos niveles (desde el nivel más bajo – los grupos técnicos- hasta el más alto -el EUCO-). Por ello, se puede considerar que el Nuevo Pacto representa un logro conjunto de la administración española, que muestra como a través de un trabajo coordinado a nivel nacional, se pueden lograr los grandes proyectos nacionales y europeos.
Contenido. Hasta ahora las normas migratorias europeas se basaban únicamente en el principio de responsabilidad, contenido en el Reglamento de Dublín III, según el cual el país de primera entrada de los migrantes, es el responsable de examinar sus solicitudes de asilo, recayendo por ello el grueso de la gestión migratoria en los países de primera entrada – es decir los mediterráneos, entre ellos España-. Con la reforma (que se plasma en 10 Reglamentos y Directivas), el gran logro es que el principio de responsabilidad se complementa con el principio de solidaridad. ¿Qué significa esto? Significa que el resto de países miembros (aunque no sean de primera entrada) estarán en la obligación de ayudar a sus socios europeos en la gestión de la migración. De este modo se aspira a evitar que se repita la crisis de 2015 en la que se desbordaron los sistemas de acogida de Italia y Grecia. ¿Cómo se articulará dicha ayuda? Se alude a una “solidaridad obligatoria pero flexible”, dado que los Estados miembros tendrán la obligación de ayudar a sus socios, pero podrán escoger con flexibilidad cómo hacerlo: mediante reubicaciones, asistencia técnica, asistencia financiera o mediante “medidas de solidaridad alternativas”.
Balance. En líneas generales cabe extraer un balance positivo por los siguientes motivos: (1) por lograr conciliar las posturas tan diferentes ya mencionadas; (2) por desbloquear un proceso atascado desde 2016; (3) por lograr un equilibrio adecuado entre solidaridad y responsabilidad incluso en términos superiores a lo inicialmente esperado; y (4) por introducir el principio de solidaridad obligatorio para todos los Estados. Por supuesto, dicho Pacto dista de ser perfecto (ninguna norma lo es) y no aspira a resolver todas las cuestiones que atañen el debate migratorio. Pero sí es un avance notable que se haya logrado un reparto más equitativo de la gestión migratoria. No obstante, varias oenegés han criticado dicho acuerdo, pues consideran que favorece los procedimientos en frontera o que no respeta los derechos de migrantes, si bien esta cuestión merecería ser tratada en un artículo aparte.
Próximos pasos. Se inicia un periodo de dos años para su entrada en vigor, y facilitar a los Estados miembros adaptar su marco normativo e institucional. Habrá que esperar, por tanto, para ver en qué términos se plasma tanto a nivel nacional como europeo y sobre todo confiar en que los socios europeos lo apliquen (sin olvidar que Polonia y Hungría votaron en contra).
Conclusión. El Nuevo Pacto de migración y Asilo, representa un logro conjunto de la administración española que introduce mejoras considerables en el marco normativo europeo, aunque por supuesto, dista de ser perfecto. Queda pendiente ver en qué términos se materializará y sobre todo que sea aplicado convenientemente por los países miembros. Constituye, por ello, un ejemplo claro de como el Reino de España ha logrado durante la Presidencia del Consejo, y gracias a nuestro trabajo conjunto como país, impulsar y mejorar el proyecto europeo. Como europeísta convencida, considero que es importante que los ciudadanos españoles seamos conscientes de una de nuestras grandes aportaciones al proyecto europeo, y de que España, día a día con su trabajo, contribuye a construir este gran proyecto europeo.
Begoña Ochoa de Olza Amat.
Diplomática de Carrera desde 2018. Actualmente es Coordinadora en el Departamento de Protocolo de Presidencia del Gobierno. Previamente ha trabajado cuatro años en temas de la Unión Europea en el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y de Cooperación.
