Javier Saldaña Sagredo
Coronel de Ejército de Tierra (Ret.)
El impulso presupuestario e industrial precisa una planificación que no deje fuera a una parte significativa del tejido productivo.
El mes de julio ha sido, sin lugar a dudas, un periodo especialmente relevante para la industria de defensa española, que ha recibido un fuerte impulso por parte del Gobierno. La aprobación de más de 3.800 millones de euros en préstamos a interés cero representa una oportunidad sin precedentes para el fortalecimiento de las capacidades industriales y tecnológicas del sector.
Estos fondos servirán como anticipo para el desarrollo de 31 nuevos Programas Especiales de Modernización (PEM), que buscan proporcionar a las Fuerzas Armadas, y a organismos vinculados a la seguridad nacional, los recursos materiales y tecnológicos necesarios para hacer frente al contexto internacional complejo que ha evolucionado en los últimos años. Esta decisión se enmarca dentro del recientemente presentado Plan Industrial y Tecnológico para la Seguridad y la Defensa (PITSD), anunciado por el presidente del Gobierno como un eje fundamental de la política industrial de defensa de los próximos años.
Desafío de planificación y sostenibilidad financiera
El esfuerzo inversor del Ejecutivo resulta llamativo por su alcance y duración. Se ha proyectado una inversión total superior a los 30.000 millones de euros hasta 2037, lo cual no solo implica una apuesta decidida por la defensa, sino también un desafío de planificación y sostenibilidad financiera. A este desembolso hay que sumar los compromisos de pago ya adquiridos en ejercicios anteriores, con una carga adicional cercana a los 3.245 millones de euros anuales, destinados a amortizar los 24 programas especiales de modernización aún vigentes. Estos, en su conjunto, supusieron en su día una inversión superior a los 38.000 millones de euros.
En consecuencia, el Ministerio de Defensa se ve abocado a manejar, anualmente, un volumen de gasto comprometido que podría rondar los 7.000 millones de euros, lo que representaría en torno al 20% de su presupuesto global durante los próximos ejercicios.
¿Se está corrigiendo la austeridad presupuestaria?
Este contexto obliga a una reflexión serena, pero rigurosa. Es evidente que una parte de esta situación deriva de décadas de austeridad presupuestaria, en las que las inversiones en capacidades estratégicas fueron aplazadas o directamente desatendidas. Sin embargo, también plantea la cuestión de hasta qué punto se está corrigiendo esa inercia con un modelo que prioriza la urgencia sobre la transparencia y la participación.
El uso reiterado de préstamos concedidos por vía directa, amparados en el artículo 346 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, permite al Ejecutivo sortear los procedimientos ordinarios de concurrencia competitiva. Aunque esta fórmula puede estar justificada por la naturaleza crítica y sensible de los programas militares, no puede perderse de vista que la ausencia de licitación abierta limita la posibilidad de acceso equitativo por parte de todo el tejido industrial, especialmente las pequeñas y medianas empresas.
Más aún, la literalidad empleada en el PITSD para denominar estos programas tiende al tecnicismo y al uso de siglas poco accesibles para el público general, lo que entorpece el seguimiento ciudadano de un proceso que compromete recursos públicos en cantidades significativas. Una estrategia de comunicación más clara y pedagógica sería no solo deseable, sino también coherente con los principios de buena gobernanza. Resulta difícil entender que, en una democracia avanzada, no se intente facilitar el escrutinio público sobre decisiones que, además de estratégicas, son cuantiosamente costosas.
Trámite urgente
En lo referente a la ejecución de estos programas, llama la atención la manera en que se han aprobado los reales decretos (RD) que dan cobertura a los préstamos. Durante los Consejos de Ministros de los días 15, 22 y 29 de julio, se han autorizado hasta siete proyectos de RD para la concesión directa de préstamos, todos ellos tramitados con carácter urgente, en virtud del artículo 27.1.b) de la Ley del Gobierno. El objetivo declarado es acelerar los plazos administrativos y evitar demoras que imposibiliten el uso de los fondos asignados para este año.
Aunque la urgencia puede ser comprensible desde el punto de vista de la ejecución presupuestaria, este modo de proceder también reduce los márgenes para el análisis técnico externo y limita la posibilidad de realizar una evaluación crítica y documentada por parte de agentes independientes o del propio Parlamento, aunque en este caso no sea competente.
El primer paquete de PEMs, aprobado el 15 de julio, contempla la financiación específica de nueve programas con un importe total de 4.722 millones de euros, de los cuales 1.505 millones corresponden a la anualidad de 2025. Se incluyen programas como el Sistema de Comunicaciones Radio Táctica, el Sistema de Conectividad Multidisciplinar, el Sistema Integral de Proyección Anfibia o el Sistema Integral de Ciberseguridad Avanzada, entre otros. Sin embargo, ya en este primer bloque se observa una distribución irregular del calendario de libramientos anuales, con una parte significativa del crédito concedido en los primeros ejercicios, dejando otros años sin dotación, lo cual podría facilitar posteriores modificaciones presupuestarias o aumentos en el techo de gasto.
Falta de información
A pesar de que los reales decretos establecen que los detalles del calendario de devolución y los beneficiarios concretos se fijarán en órdenes posteriores, no deja de resultar problemático que, al día de hoy, no se conozca oficialmente qué empresas serán las adjudicatarias de esos préstamos.
Esta falta de información también afecta a los siguientes paquetes aprobados, en particular al del 22 de julio, que contempla cinco PEM adicionales y para el cual ni siquiera está disponible el borrador del decreto ni la memoria de impacto normativo. Lo mismo ocurre con el proyecto dirigido a Navantia, aprobado el 15 de julio, destinado a financiar programas navales como el Buque de Aprovisionamiento o el Buque Hidrográfico Oceánico. Tampoco en este caso se han hecho públicos los detalles financieros del préstamo.
Opacidad
La misma opacidad se repite en los préstamos concedidos a Airbus y a Indra, que el Gobierno considera empresas clave para la ejecución de programas aeronáuticos y tecnológicos avanzados. Para Airbus se financiarán programas como el Sistema Integrado de Enseñanza en Vuelo, los helicópteros NH-90 Fase III y H-135 Fase II, o el desarrollo del nuevo avión de adiestramiento. En el caso de Indra, se incluyen proyectos centrados en tecnologías de radar, conectividad aérea y sistemas de defensa antidrones. Sin embargo, una vez más, se desconocen tanto las cuantías como los plazos concretos de estos préstamos.
Finalmente, el 29 de julio se autorizaron otros dos préstamos directos, esta vez destinados al PEM Santiago Fase II —centrado en la sustitución de sistemas de guerra electrónica— y al Sistema Integral Aéreo de Última Generación (NGWS Nacional), que será desarrollado parcialmente por Indra y una UTE en la que participa también Airbus. A pesar del interés estratégico de estos programas, tampoco en este caso se han publicado los detalles financieros.
Frenética actividad normativa de Industria
De la frenética actividad normativa del Ministerio de Industria se desprende un patrón claro: más de la mitad de los programas (17 de los 31 previstos) se dirigen a grandes empresas consideradas tractoras de la Base Industrial y Tecnológica de la Defensa (BITD), como Airbus, Navantia e Indra. Su peso específico en el ecosistema de defensa español justifica en parte este protagonismo, ya que actúan como integradores de programas de alta complejidad.
No obstante, sería deseable que asumieran también un rol activo en la inclusión de pequeñas y medianas empresas, que representan el 85% del tejido de la BITD, a fin de asegurar una distribución más equilibrada del esfuerzo inversor.
Sorprende, además, que las empresas tractoras hayan sido señaladas como futuras receptoras de los préstamos incluso antes de la firma de contratos por parte del Ministerio de Defensa. Aunque este procedimiento encuentra respaldo en la Ley 24/2011 de Contratos del Sector Público en ámbitos de defensa y seguridad, la sensación de que algunas decisiones ya están tomadas de antemano puede debilitar la percepción de imparcialidad en el proceso y desalentar la participación de otros actores relevantes.
Para los 14 programas restantes, el proceso de adjudicación sigue abierto y aún no hay información pública clara sobre las empresas que podrían desarrollarlos. Tampoco se ha aclarado cuál será el papel de proveedores extranjeros, algunos de los cuales, como GDELS, han sido históricamente relevantes para las Fuerzas Armadas españolas. La memoria del análisis de impacto normativo de uno de los decretos aprobados el 15 de julio ya reconoce que algunos programas serán tecnológicamente inviables con capacidades nacionales, lo que obligará a recurrir al mercado internacional. Esta constatación plantea otro interrogante: ¿puede España avanzar hacia una mayor autonomía estratégica con capacidades tecnológicas propias sin depender del exterior para cubrir necesidades clave?.
En resumen, la batería de medidas adoptadas durante el mes de julio constituye un impulso histórico al sector de defensa español, tanto en términos presupuestarios como industriales. Pero la magnitud del esfuerzo económico requiere una vigilancia activa, una mayor transparencia y una planificación inclusiva que no deje fuera a una parte significativa del tejido productivo nacional. Resulta esencial encontrar un equilibrio entre la agilidad en la ejecución y el respeto a los principios de equidad y competencia. Solo así se garantizará que el fortalecimiento de la seguridad nacional vaya acompañado de un desarrollo industrial realmente integrador, eficaz y sostenible.