La adhesión de Ucrania a la UE y las consecuencias para España

No resulta aventurado decir que Ucrania, una vez que se adhiriera como Estado miembro, se convertiría, muy pronto, en función de cómo se negocien los periodos transitorios, seguramente en el principal receptor de fondos de la UE. Si los frugales siguen en sus trece de no incrementar el presupuesto comunitario, lo que se produciría sería una enorme transferencia de fondos, un tremendo reequilibrio del presupuesto, en particular a costa de los actuales beneficiarios -entre ellos, España-, en beneficio de Ucrania. Se acaba de inaugurar la presidencia de Hungría del Consejo de la UE. Tratándose de uno de los países más nacionalistas de la UE, con un líder populista y euroescéptico, que ha vetado cuantas decisiones ha podido en relación con Rusia, y que ahora anda crecido tras las recientes elecciones al Parlamento Europeo, no creo que deba esperarse nada extraordinario del semestre en curso, en términos de integración europea.

Siendo además una etapa que se abre justo después de la inauguración de las nuevas instituciones, Comisión y Parlamento Europeo, del principio del nuevo ciclo legislativo, estos próximos seis meses deberían servir de reflexión, de elaboración de programas, de formación de equipos, sobre lo que habría que hacer a partir de 2025, con la Presidencia de Polonia y, posteriormente, Dinamarca. Podría servir, asimismo, de sala de espera ante las elecciones presidenciales en Estados Unidos. Una eventual victoria de Trump sería bienvenida por Orban, pero la UE deberá prepararse para poder convivir con él durante los próximos años, tratando de evitar cualquier merma en las relaciones transatlánticas. No sería tarea fácil.

Uno de los temas ya abiertos es el de las negociaciones de adhesión de Ucrania a la Unión Europea que, tras la decisión de iniciar las negociaciones en presidencia española, entrará ahora en la fase más burocrática de analizar la situación de los diferentes capítulos y evaluar la necesidad de reformas. No se trata de una negociación normal, empezando porque nunca se ha negociado con un país en guerra que tiene una porción de su territorio militarmente ocupado. Pero no habría que perder de vista que no solo es excepcional por esa situación geopolítica especial por la que atraviesa y nos afecta a todos los europeos, sino también por sus propias circunstancias nacionales. Por nivel de desarrollo, nivel de vida, y situación política, quizás sea la negociación de adhesión más difícil a la que se haya enfrentado la UE en toda su historia. Por ello, las negociaciones de adhesión con Ucrania serán muy largas. Quizás más de lo que llevan negociando los países balcánicos, que ya baten récords de tiempo.

Aunque las razones políticas son obvias, a la luz de la injustificable agresión rusa, no he visto que en nuestro país se haya debatido o estudiado todavía con detalle las consecuencias de esta adhesión para España. Tal vez porque todavía se vea muy lejos. Además, si ha sido precisamente durante la presidencia española del Consejo cuando se ha propuesto la apertura formal de negociaciones, no resulta políticamente correcto pararse a analizar las consecuencias que va a tener en España. Aunque como muestra la reciente encuesta de opinión del Consejo Europeo de Relaciones Exteriores realizada en 15 países la opinión pública de algunos Estados miembros, los menos, consideran mayoritariamente que esa adhesión es una mala idea, entre ellos Alemania y Francia, la opinión pública española, que siempre ha sido favorable a la ampliación, también lo es en este caso.

Pero a simple vista, si llegara a producirse la adhesión de Ucrania, no parece difícil aventurar que esa adhesión sería la que tendría los efectos más negativos para España de cuantas se han producido hasta la fecha. En el plano económico y financiero, Ucrania requeriría masivas inversiones para la reconstrucción y para fomentar su desarrollo económico. Con su población actual y bajo nivel de vida, se convertiría pronto en el mayor receptor de fondos de cohesión -segunda partida de gastos del presupuesto comunitario-, más que Polonia, actualmente el principal receptor de estos fondos -España es el segundo-.

También en agricultura -primera partida de gasto de la UE- se requerirían enormes inversiones. Ucrania es el país de mayor extensión territorial de Europa, después de Rusia, y su complejo agroindustrial supone el 10% de su PIB y el 40% de sus exportaciones. Se calcula que solo su agricultura sería capaz de alimentar a una población entre 600 y 1.000 millones de personas, es decir, potencialmente a toda la UE. Su adaptación a la UE o, mejor dicho, la adaptación de la agricultura de la UE a Ucrania requeriría tiempo y tendría unas consecuencias que en este momento no resultan fáciles de evaluar, pero las inversiones serían extremadamente cuantiosas.

De modo que no resulta aventurado decir que Ucrania, una vez que se adhiriera como Estado miembro, se convertiría, muy pronto, en función de cómo se negocien los periodos transitorios, seguramente en el principal receptor de fondos de la UE. Si los ‘frugales’ siguen en sus trece de no incrementar el presupuesto comunitario, lo que se produciría sería una enorme transferencia de fondos, un tremendo reequilibrio del presupuesto, en particular a costa de los actuales beneficiarios -entre ellos, España-, en beneficio de Ucrania.

Evidentemente, el mercado interior se ampliaría, como las posibilidades de comercio e inversión. Pero los Estados miembros que se encuentren más cerca o tengan mayores relaciones con aquel país -que no es el caso de España en este momento-, saldrían comparativamente ganando y los más alejados, tendrían menos posibilidades.

No serían estos los únicos problemas para la UE y para España. Su entrada supondría un verdadero revulsivo en la ponderación de votos en el Consejo entre los diferentes Estados miembros, dado su elevado número de habitantes, más que Polonia y algo menos que España. El equilibrio político en la UE se desplazaría definitivamente al Este, en detrimento del Oeste. La posición relativa de España en el contexto de la UE, ya tocada tras la última adhesión, empeoraría todavía más, cualquiera que fuera la solución a la que se llegara.

Pero España no se puede oponer a la ampliación. Se trata de un imperativo político europeo y, en el caso de Ucrania, supone una muestra de solidaridad ineludible, más a la vista de la agresión rusa. Coyunturalmente, pues, es preciso apoyarla.

Pero estructuralmente, las cosas pueden cambiar. Si esas nuevas circunstancias van a mejor, España no puede dejar de tener en cuenta todas las cuestiones señaladas y luchar por un presupuesto comunitario mucho más ambicioso que el actual, en donde la inevitable pérdida de fondos pueda de alguna manera compensarse. Llegado el caso, incluso estaría más que justificado abogar por lanzar un programa específico de reconstrucción, semejante al ‘Next Generation EU’ a fin de no afectar demasiado al actual equilibrio presupuestario. En el plano político, España debería ser exigente para evitar que se den situaciones como las vividas recientemente con Polonia o Hungría y tratar, en la medida de lo posible, de no perder demasiado poder en la nueva ponderación de votos, lo que va a resultar inevitable.

En esta tesitura, y si ya se hubiera producido la adhesión de los países de los Balcanes, habría que pensar si ya puestos a ampliar, no nos interesaría fomentar la adhesión simultánea de una Turquía democrática. Se me dirá que en ese caso los problemas anteriormente señalados se multiplicarían. Es verdad. Bastante, además. Pero llegado el caso, y si de lo que se trata es de reunificar a la gran familia europea, ¿no valdría la pena aprovechar las circunstancias para tratar de tener a todos dentro de una vez por todas?

Enrique Viguera

Embajador de España

Nacido el 6 de abril de 1953, Enrique Viguera es Licenciado en Derecho por la Universidad de Sevilla e ingresó en la Carrera Diplomática en 1982. Estuvo destinado en Etiopía y Canadá y fue subdirector general de África Subsahariana, pero buena parte de su carrera la ha desarrollado en puestos relacionados con la Unión Europea. Así, estuvo destinado como consejero en la Representación permanente de España en Bruselas, fue subdirector General de Asuntos Generales para la UE y, posteriormente, entre 2004 y 2006 director general de Coordinación de Asuntos Generales y Técnicos de la UE y director general de Integración y Coordinación de Asuntos Generales y Económicos de la UE.

También ha sido embajador de España en Suecia (2006-2010), en Australia (2011-2015) y en Grecia (2017-2021), así como embajador en Misión Especial para Asuntos Energéticos. Entre 2015 y 2017 fue director de la Escuela Diplomática y, en febrero de 2023 fue ascendido a la categoría profesional de embajador.